30 años del Mercosur: un bloque debilitado y debates por reformas

La actualidad de las relaciones comerciales argentinas con el bloque y el (debilitado) estado del acuerdo. ‘El Mercosur está bajo discusión’. El análisis completo de Marcelo Elizondo*.

BUENOS AIRES (NAP). El Mercado Común del Sur ha sido el gran mercado para Argentina desde hace varios lustros, especialmente por el vínculo con Brasil que es el gran socio argentino: es el mayor destino de exportaciones (aunque para Brasil, la Argentina es el cuarto en el mundo). El Mercosur y sus preferencias arancelarias son causas significativas de ello.

Estamos ante el trigésimo aniversario del bloque. Un acontecimiento especial para un país como Argentina en el que pocas instituciones permanecen inalteradas. Aunque también una instancia en la que están exigiéndose cambios y adaptaciones.

Últimamente aparecieron dificultades en la agenda: el Mercosur está bajo discusión.

El elevado arancel externo común (que casi triplica el arancel promedio mundial) es considerado por Brasil un obstáculo para la internacionalización de sus empresas; y potenciales acuerdos comerciales con otros mercados son vistos por el mayor país de la región como un requisito (el Mercosur es, de la veintena de acuerdos regionales de integración que existen en todo el mundo, el que menos relación exportaciones/PBI logra: menos de 15% contra más de 30% en el promedio mundial y algunos casos como el ASEAN o la UE con más de 50%).

Se amplía al respecto en este documento más abajo, pero puede anticiparse la conclusión que justifica la discusión interna actual: el bloque es un espacio de pobres resultados comerciales externos. Y la aspiración de flexibilización del rígido marco jurídico para permitir acuerdos comerciales bilaterales con autonomía con terceros mercados para sus miembros (algo impedido hoy) que impulsa Uruguay y Brasil ve con adhesión es una respuesta ante la escasez de dinamismo comercial.

Pero Argentina no aparece como un adherente entusiasta de las citadas posturas modernizadoras y el vínculo -pensando en el futuro común- se enturbia. En los últimos tiempos ha aparecido con más fuerza la hipotética propuesta de Uruguay y Brasil (con la que probablemente Paraguay concordará finalmente) de flexibilizar porque el bloque se ha quedado detenido y sin agenda.

Para Argentina hay mucho en juego; la alianza regional (geopolítica), la pertenencia a un mercado que si funciona bien y se consolida justifica inversiones mirando todo el bloque y además la reserva de mercado que para exportaciones argentinas hay en el resto del acuerdo y especialmente en Brasil (Brasil es el cuarto país mayor inversor externo en nuestro país y además es causa de inversiones de multinacionales que se han instalado antes en Argentina considerando el valor del acceso a aquel destino).

La discusión sobre el futuro del Mercosur es un requisito. El Mercosur que fue ya no existe. No hay nada que defender. O se reforma o se refortalece el modelo viejo. En el medio hay muy poco. Y al parecer la tendencia de la mayoría de los socios es hacia la reforma, amparándose en los resultados que exigen cambios.

El Mercosur. Estado de situación

a) Características del bloque
Más allá del vínculo de Argentina con Brasil, la relación con el Mercosur todo muestra un debilitamiento en general: una caída reciente de las exportaciones al resto del bloque que llegaron solo a 10.010 millones en 2020 mientras que las importaciones fueron de solo 11.284 millones de dólares. Se trata de los menores niveles en más de un decenio. Pero que se enmarca en un proceso de reducción sistémica que lleva un decenio: para constatar el debilitamiento del bloque en el comercio exterior argentino debe decirse que en el récord alcanzado en el año 2013 la Argentina exportó al Mercosur más del doble que en 2020: fueron ese año 21.395 millones de dólares (las exportaciones de 2011 habían sido similares, apenas menores). Y ello representó en aquel momento casi 29% del total exportado por Argentina (en 2020 el Mercosur no llegó a representar 19% del total). Las importaciones sabían sido 20.532 millones en ese año.

Desde allí los resultados menguaron de modo constante hasta llegar al débil de 2020.

La caída del comercio con el Mercosur en 2020 fue mayor a la caída total del comercio argentino con todo el mundo especialmente en exportaciones. Las exportaciones totales argentinas cayeron en 2020 un 15,7% y las ventas al Mercosur lo hicieron en 21,1%. Las importaciones cayeron en total, 13,8% pero desde el Mercosur lo hicieron un 7,8%.

El Mercosur (los países miembros sumados) está (en tiempos normales y más allá del accidente de 2020) entre las seis o siete (según el año) mayores economías a nivel mundial, si se considera el PIB nominal de más de 2,5 billones de dólares producido por todo el bloque.

Posee las tres urbes más ricas, extensas y pobladas de Sudamérica: São Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro; y posee también la selva tropical más grande del planeta: la selva amazónica.

Además controla las mayores reservas energéticas, minerales, hídricas y petroleras del planeta.

Con una superficie total de 12,8 millones de kilómetros cuadrados y una población total de 275 millones de personas es un bloque de relevancia para Argentina y para sus 4 miembros actuales.

b) Un espacio pobre en materia de comercio internacional
Pero en términos comerciales externos sus resultados son pobres no solo por las dificultades de 2020. El Mercosur es un conjunto que ha sido construido para alentar el comercio entre sus miembros pero sin incentivos mayores para que se desarrolle comercio suprafronterizo (con el resto del mundo).

Podríamos llamarlo, así, como un bloque cerrado.

El acuerdo se ha transformado en un bloque de escasa relación económica fuera de sí mismo. Tiene el formato de una Unión Aduanera (UA), que es una modalidad de acuerdo internacional poco usada en el mundo (donde se han preferido acuerdos más flexibles y dinámicos).

Sólo algo más del 5% de los acuerdos vigentes (que son unos 300 en el mundo) responde a la modalidad de UA. La mayoría de los acuerdos responde a la modalidad de acuerdos de libre comercio (44% del total vigente en el mundo), a los que deben sumarse los acuerdos de libre comercio que se completaron con acuerdos de integración económica (que suman un 29% adicional).

En general, los acuerdos comerciales regionales (RTA según la sigla de la OMC) -que forman varios países cuando generan entre ellos mercados agregados- siguen siendo muy relevantes en el mundo.

Es un bloque en el que lo más relevante es lo arancelario (no se han avanzado en confluencias regulatorias más modernas).

En este contexto, a la vez no se ha cumplido la coordinación macroeconómica que se esperaba entre sus miembros, en el que -por su parte- hasta la fecha hay muy pocos acuerdos con terceros mercados (por ende mantiene un acceso a mercados menos importante que lo que requerirían inversiones más relevantes) y además está amparado por un arancel externo común rígido y alto.

Muestra su elevado ratio arancelario el grafico siguiente:

Así, el costo de operar en comercio exterior en el bloque es alto.

Y a ello hay que agregar que la institucionalidad del bloque ha permitido que países como Argentina además ejecuten prácticas administrativas que hacen más lento, engorroso y costoso el flujo comercial.

Como ejemplo de ello sirve, a propósito del reciente (aun inconcluso) acuerdo con la UE, un documento europeo que compara costos de operar según cada bloque (se muestra en el grafico siguiente):

Pero hay algo significativo que revela la escasez comercial: estamos en el mundo hay una veintena de bloques de integración de países. Son pactos de integración económica a partir de condiciones preferenciales para la inversión y el comercio internacional. Y los hay de diversa dimensión.

Pero entre ellos el Mercosur viene padeciendo resultados internaciones menguantes como efecto de su rigidez y cerrazón y este año las circunstancias particulares agravaron esa realidad. Debe entenderse que se trata de una dificultad que es muy anterior a la pandemia. Así, entre esos varios bloques de integración existentes en el planeta (casi una veintena), mientras en 2019 (el último año “normal” en el mundo) el PBI del MERCOSUR equivalió al 2,9% del producto mundial, las exportaciones del bloque equivalieron solo al 1,4% del total mundial (la participación es de menos de la mitad de la participación en el producto mundial).

Los cálculos antes referidos nos llevan a la evaluación más elocuente: si se compara la relación exportaciones/PBI del Mercosur con esa misma relación en todos los demás bloques del mundo, la comparación arroja que el Mercosur es el bloque que está en el más bajo ratio en el planeta entre los bloques comparados (cálculos propios en base a las fuentes citadas). El grafico siguiente con datos relevados en 2019 muestra la comparación:

Lo referido muestra lo débil de la internacionalidad del bloque. Y las razones del propósito de cambios impulsados por países (Uruguay, Brasil) que quieren más internacionalidad.

Se trata de un conjunto de escaso comercio internacional (intrazona y con terceros) de acuerdo con la dimensión de su economía.

Como se observa (con datos anteriores al año de la pandemia que hizo del contexto algo no repetible y muy excepcional), el ratio (14.9%) es equivalente al del NAFTA (sujeto a adopción con la transformación puesta en marcha en 2020), pero la gran diferencia es que el NAFTA es en función del PBI el mayor bloque del mundo y en función de las exportaciones y el comercio internacional sumado el segundo bloque más grande del mundo; por lo que por razones naturales teniendo un PBI muy grande, aun siendo el segundo bloque más exportador del planeta, el ratio es más bajo que el promedio mundial; mientras que el Mercosur es en función del PBI un bloque más pequeño y el bajo ratio es indicativo de baja intensidad comercial externa.

c) La nueva discusión en el seno del bloque:

¿Un Mercosur del futuro o un Mercosur sin futuro? Por lo antes referido es que los otros tres países miembros del bloque probablemente requerirán en el futuro avanzar (como ya lo solicitan desde hace algún tiempo) en la reducción del arancel externo común o eventualmente en su flexibilización -que el arancel sea menos común-; y aspirarán -como han anticipado ya antes de ahora- a la celebración de acuerdos comerciales y económicos con otros mercados para poder intensificar el comercio internacional total.

Ello sería el objetivo de esos otros tres países en el bloque de modo de mejorar la competitividad, la atractividad de sus propios mercados, la inserción en redes productivas transnacionales y especialmente de modo de permitir el acceso a tecnología -para la producción- de insumos calificados para la modernización, más y mejores inversiones, mayores flujos de participación en las más modernas redes productivas internaciones, y un incremento de la intensidad y fluidez en el intercambio de divisas.

Dada la condición descrita es anticipable que Brasil, Uruguay y aun Paraguay aspiren a modernizar el Mercosur intensificando la relación comercial con el resto del planeta. No se trata aquí de apoyar o no los movimientos de los demás socios sino de anticipar sus movimientos.

Por un lado y en materia de negociaciones del bloque en conjunto con terceros se ha sabido de negociaciones -desde el bloque- en curso con India, Canadá, Líbano, Singapur o Corea del Sur; y está pendiente finalizar el proceso de acuerdo con la Unión Europea y con el EFTA (además de definir la relación entre el Mercosur y el resto de Latinoamérica). Pero, más aun, las nuevas ideas de flexibilizar el bloque con búsqueda de autorizaciones para acuerdos autónomos -de lo que se ha sabido hace poco- para sus miembros profundiza ésta misma línea.

Queda por definir entonces qué postura tomará al respecto Argentina. Hasta ahora aparece como más moderada y temerosa en el objetivo de la internacionalidad y podríamos estar entonces ante una nueva discusión intra-bloque en el futuro cercano.

Ahora bien: lo que está en juego es mucho. La reserva de mercado de Argentina en Brasil especialmente, porque si hubiera flexibilizaciones Argentina debería competir en el Mercosur con productos que hoy ingresan con cargas altas y dejarían de tenerlas. Además las estrategias de las empresas que operan en Argentina o podrían hacerlo -mirando no solo el acuerdo comercial sino la preferencia arancelaria- se modificarán.

Las importaciones argentinas también podrían afectarse porque los oferentes del bloque (especialmente Brasil) tendrán más demanda externa si se reducen trabas al ingreso de productos en terceros mercados desde los socios. Y además el debilitamiento de la unidad institucional reducirá el peso estratégico del bloque en el interés político de sus miembros y ello puede generar una nueva etapa de menor importancia relativa en las agendas institucionales de los países miembro en el futuro.

Queda esperar además que el modo en el que se transite el nuevo tiempo sea poco conflictivo para que las alianzas entre los países del bloque no se vean afectadas por una redefinición que es probable.

El Mercosur esta exigido porque la globalización se exacerba

Cuando se desató la pandemia generada por el COVID-19, a inicios de 2020, muchos supusieron -y opinaron públicamente en tal sentido- que el mundo se enfrentaría a un proceso de reversión de la globalización y de neo-nacionalismo. Algo que, entendían, pondría en marcha lo que suponían- se había insinuado antes en el mundo con la irrupción del Brexit y que podía agravarse con la administración de Donald Trump.

Pues en estos días, iniciado ya 2021, la evidencia que tenemos es que el mundo fue en el último año en sentido opuesto: la arquitectura de la internacionalidad económica se está fortaleciendo, han ocurrido en el año transcurrido no pocos hitos en esta materia y los procesos de apertura económica recíprocos entre países se amplían.

El ultimo evento al respecto es el muy reciente acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y el Reino Unido, que ha hecho del Brexit una adaptación al nuevo tiempo (y no una ruptura) y que ha permitido a ambas partes acomodarse a las diferencias de modelos. Poco antes (en noviembre pasado) se había firmado en Asia el gigantesco RCEP, un acuerdo de libre comercio entre 15 países que sumados integran el 30% del producto mundial y que generan el 28% del comercio internacional del planeta (se trata del mayor acuerdo de libre comercio del mundo a la fecha, que incluye a China, Japón, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda y los países que forman actualmente al ASEAN).

Como apostilla, puede agregarse a lo antes referido que en el transcurso de 2020 entró en vigor el nuevo acuerdo comercial entre Estados Unidos, México y Canadá (ex NAFTA), el Reino Unido celebró su tratado comercial con Japón y el propio parlamento japonés aprobó el acuerdo económico con Estados Unidos. Y que algunos meses antes se habían aprobado acuerdos como el AFCFTA en África (mercado continental único de bienes y servicios integrado por 55 países).

Más aún: en nuestra propia región hubo no pocos avances en esta materia como la puesta en vigencia del tratado comercial entre Perú y Australia, la aprobación por parte de Ecuador de un acuerdo con el Reino Unido, la concreción del pacto entre Brasil y Chile y el tratado de libre comercio entre Colombia e Israel.

Para acceder a una mirada más integral al respecto es bueno advertir que al iniciarse (en 2021) la tercera década del siglo XXI existen en el mundo ya unos 310 acuerdos de apertura regional económica vigentes (mientras en el año 2010 eran poco más de 200 y en el año 2000 apenas rondaban los 100). Y que dentro de ellos se genera alrededor del 60% de todo el comercio trasfronterizo global -y en un par de lustros esa suma superará los dos tercios del total-.

Este proceso que se fortificó desde la llegada del siglo XXI ha solidificado la base del comercio internacional porque ha reducido el arancel promedio en frontera en el mundo desde 15,5% hace 25 años a 5,5% hoy (en el Mercosur el arancel promedio más que duplica el promedio mundial). Y, además, porque ha generado espacios que crean una constante energía integradora que profundiza día a día el encadenamiento productivo suprafronterizo entre socios (tres cuartas partes de lo que se comercia en el mundo en tiempos normales entre los países ocurre dentro de lo que se conoce como cadenas internacionales de valor, que son arquitecturas vinculares entre empresas que operan como socias en sistemas de constante relación funcional).

Para quienes creían que se avecinaba un regreso al nacionalismo económico, pues, hay que responderles que eso no ocurre y que es altamente probable que no ocurrirá. El mundo continúa con sus procesos de apertura e integración económicas. Y con más flexibilidad e intensidad. Aunque sí es cierto que el viejo ideal de un mundo integrado universalmente para todos y sin excepción no funcionó (y la “vieja” Organización Mundial de Comercio lo padece); y, a cambio, los países han decidido elegir socios, integrar grupos de elegidos y abrirse recíprocamente entre ellos. El mundo ha decidido ampliar mercados a través de “clubes de socios”. Pertenecer tiene sus privilegios y no hacerlo tiene costos.

Sin embargo, hay que advertir que el mundo está atravesando una nueva etapa de la globalización que hoy es más sistémica, compleja y menos unidireccional, y en la que 6 grandes flujos entrelazados imprimen una dinámica supranacional a la economía del conocimiento (podíamos llamarla la “globalización hexagonal”): el comercio internacional de bienes; el de servicios; los flujos de inversión extranjera directa; los financiamientos internacionales; las migraciones (físicas y virtuales); y el tráfico de datos, información y conocimiento por sobre las fronteras (esto último es lo más importante). Este proceso está apoyado en una nueva economía en la que el principal motor ya no es el dinero, ni la naturaleza, ni las maquinas; sino que es el capital intelectual que consiste -como explican Edvinsson y Sullivan- en la motorización productiva por el conocimiento que puede ser convertido en valor y que se encuentra formado por recursos tales como las ideas, los inventos, las tecnologías, los programas informáticos, los diseños, el saber hacer, la organización y los procesos. Y esta nueva economía es esencialmente internacional.

Por ello la modernización de la economía requiere, en verdad, no solo de apertura, pero a la vez sin ella no curre tal modernidad porque estamos en pleno desarrollo de la economía del conocimiento y nada hay más global que el conocimiento. Estamos ante un nuevo modo de profunda modernización económica, productiva, social, laboral y hasta de marco político que requiere inversión innovativa, renovación de modelos de producción, trabajadores con nuevas calificaciones, financiamiento, fácil interacción internacional de empresas y personas, conectividad, derechos subjetivos particulares garantizados, premio a la innovación y facilidad para que emerjan eco-sistemas en los que redes de actores de diverso tipo generan auténticos nuevos espacios públicos no estatales.

Los países están efectuando no pocas reformas para competir en el nuevo tiempo. Algunos reducen ambiciosamente impuestos transversalmente (la alícuota promedio de impuesto corporativo en el mundo cayó 20% en lo que ha transcurrido del siglo); otros ya celebran tratados de libre comercio digital (como lo han hecho Chile, Singapur y Nueva Zelanda); algunos refuerzan la protección a la propiedad intelectual y muchos desrigidizan crecientemente regulaciones en sus economías para permitir alto dinamismo; pero para todos el avance y la modernización se implementan apoyándose en la internacionalidad.

Por eso es útil advertir algo en relación a Argentina: nuestro país no ha avanzado en la línea antes descripta. Somos uno de los 10 países con menor relación entre el comercio internacional y el producto bruto del planeta. Y tenemos apenas un puñado de acuerdos comerciales internacionales vigentes (el principal es el Mercosur, que es el espacio de integración con menos participación del comercio internacional en su producto bruto regional el mundo).

Nuestra desvinculación externa es una de las causas de la baja inversión, el menor crecimiento económico, reducida competitividad, escasa innovación, empeoramiento de la calidad del empleo y problemas cambiarios. Pero además es disonante con lo que está haciendo la mayoría de los países con los que luego debemos competir.

El vínculo bilateral con Brasil

Es ésta una instancia en la que es propicio hacer una evaluación estructural y una coyuntural. En relación a la segunda, debe decirse que tanto el vínculo con el Mercosur todo como el vínculo con Brasil han ido menguando. Las crecientes diferencias en materia de organización y coyuntura economías han influido para la distanciamiento; y la lejanía política actual (inédita ese que el bloque existe) agrava el contexto.

Observemos la evolución reciente del vínculo bilateral de Argentina con Brasil: en 2013 las exportaciones argentinas a Brasil (principal aliado en el Mercosur y gran causa del vínculo en el bloque para Argentina) habían alcanzado 17.440 millones de dólares (21% de total exportado) y nunca más tuvieron esa magnitud. En 2019 sumaron 10.836 millones (16,6% del total), casi 38% menos desde aquel tope. Y en 2020 fueron 7.958 millones, un nivel bajísimo influido por la peculiar circunstancia de la pandemia, pero también afectado por problema endógenos.

Las importaciones desde Brasil, mientras, también descendieron desde el récord de 2011 (21.798 millones: casi 30% del total) hasta 11.289 millones en 2019 (23% del total). En 2020 llegaron a 8.685 millones también en niveles muy menores a los de los últimos años.

El descenso referido hace además perder relevancia relativa a Brasil como socio. Argentina tiene en Brasil el gran destino de exportaciones industriales: más de la mitad del total son históricamente MOI (en particular automotrices, aunque también plásticos, químicos, máquinas y aparatos y alimentos elaborados -además de algunos otros agropecuarios como el trigo-) lo que no ocurre con otros relevantes mercados para Argentina como China, India o la Unión Europea, en los que los productos de origen agropecuario son los que se destacan.

El vínculo bilateral se achicó en el último decenio por diversos motivos: Argentina perdió competitividad (lo que redujo las exportaciones totales de nuestro país en casi 25% desde el récord de 2011, Brasil a menos de la mitad de las enviadas en aquel mejor momento, pero además afectó la capacidad sistémica de acceso a Brasil de parte de empresas argentinas, en el que otros abastecedores crecieron), además de que las recesiones redujeron demandas reciprocas y también otros mercados ganaron participación para nuestras exportaciones.

Argentina fue el segundo principal proveedor de Brasil en el mejor momento del vínculo bilateral y ahora es apenas el cuarto (después de China, EEUU y Alemania).

El cuadro siguiente muestra los principales resultados de la historia reciente en esta materia:

Para Argentina Brasil representó más de 21% de las exportaciones totales 2n 2011 y 2013 y en 2020 la participación de Brasil fue solo de 14,49%. Y el descenso fue sistemático. En materia de importaciones Brasil bajó de 35,8% en 2005 a 20,5% en 2020.

Más allá de circunstancias puntuales (recesiones, rispideces políticas, diferencias en planes económicos, pandemia) el debilitamiento en el vínculo bilateral es notorio y constante.

Para ambos. (Noticias AgroPecuarias)

*Abogado, experto en Comercio Internacional. Artículo publicado en Ámbito.com.